As reclamações dos consumidores e os processos punitivos no Sistema Nacional de Seguros

Muito se tem comentado sobre as mudanças nos processos punitivos no âmbito do Sistema Nacional de Seguros Privados, notadamente em razão do novo regramento contido na Resolução CNSP nº 393, de 2000, que passou integralmente a vigorar no início deste ano de 2021.

Dentre as grandes mudanças trazidas e objeto dos mais diversos olhares está o tratamento dado às reclamações e denúncias dos consumidores e demais interessados quanto ao cumprimento ou não dos contratos de seguro, previdência aberta e de capitalização. E certamente é uma grande modificação na forma de tratar tal demanda, ainda que se lembre sempre que é direito de cada um de nós exercer a cidadania apresentando petições aos órgãos públicos para a atuação nos mais diversos campos de intervenção governamental.

Mas, o fato é que ainda que as atuais denúncias e reclamações sejam tratadas de forma distinta, é sempre relevante recordar que, a partir delas ou mesmo de outras provocações iniciais, os processos administrativos de verificação de condutas por parte dos agentes administrativas podem (e devem) levar a uma perquirição dos mais diversos aspectos decorrentes da relação jurídica em apreço, até mesmo para findar numa eventual punição de conduta que não fora a inicialmente reportada para os órgãos de controle.

Não é raro nos processos punitivos no âmbito do Sistema Nacional de Seguros que seja debatido se as decisões abordaram algo inexistentes nos feitos. Basta ilustrar casos em que se tenha uma denúncia formulada em face de determinada conduta aparentemente praticada por determinada pessoa e que a decisão final seja em desfavor de outra, para o qual o denunciante nunca fez alguma reclamação.

Ora, o fato de que reclamação perante a SUSEP (ou agora as unidades de controle do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor) contra uma determinada seguradora, por exemplo, tenha por base determinado aspecto não impede que o processo administrativo dali decorrente apure outros elementos decorrentes da atividade dos agentes subordinados ao poder de polícia da autarquia. Na verdade, aquele elemento inicial serve de instauração das formas concretas do poder de polícia, trazendo as pessoas supervisionadas para dentro de um conjunto de atuações administrativas e sua potencial verificação de condutas.

Basta lembrar, por outro lado, de que as apurações administrativas poderiam começar de ofício. Assim, o fato de ser instaurado a partir de aspectos trazidos por determinada pessoa não conduz a conclusão de que o processo administrativo fique adstrito aos temas dali decorrentes. Para reforçar esta conclusão lembramos o contido na Lei nº 9.784, de 1999, especialmente no caput do art. 5º c/c art. 29.

Já por isto, fácil concluir que a apuração administrativa não ficará restrita aos temas e aspectos que foram apresentadas pela peça exordial, sendo claramente possível a adoção de diligências, medidas e atuações em face de outros aspectos dali decorrentes ou relacionados.

Justo por este motivo, não é exigido que as petições iniciais (sejam de denúncias ou qualquer outra forma de instauração administrativa) sejam super detalhadas ou que apresentem todos os mínimos elementos. Isto poderá ser trazido posteriormente, especialmente diante do regular processamento dos processos dali decorrentes.

E diversos são os exemplos disto no Direito Administrativo Brasileiro. Ilustra-se aqui o fato já até mesmo consolidado no âmbito do Superior Tribunal de Justiça que, por meio da Primeira Seção, aprovou o Enunciado 641 sumulando-se o entendimento que “a portaria de instauração do processo administrativo disciplinar prescinde da exposição detalhada dos fatos a serem apurados.”

Evidente que se trata de outra forma de atuação administrativa, mas cabe a analogia da compreensão para compreender que a peça inicial, apesar de ser um elemento relevante, não será o fato único de validação da formação do processo. Será fundamental a observância dali para frente, especialmente para se inferir se os novos elementos foram submetidos ao devido processo legal, com o respeito ao contraditório e a ampla defesa.

O próprio Supremo Tribunal Federal também nos ilustra neste sentido, ex vi:

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO. PENA DE EMISSÃO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. NULIDADES. ALEGAÇÃO. AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. OBSERVÂNCIA. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO.

1. Infere-se dos autos que a comissão processante observou o devido processo legal, assegurando ao recorrente o exercício do direito de defesa e do contraditório, de modo que não há falar em nulidade. Ademais, a falta de defesa técnica no processo administrativo não viola o direito de defesa, nos termos da Súmula Vinculante 5.

2. Nos termos da jurisprudência assentada nesta Corte, não se exige, na portaria de instauração de processo disciplinar, descrição detalhada dos fatos investigados, sendo considerado suficiente o registro do processo de sindicância que a originou e do qual o servidor teve ciência.

3. O art. 173, I, da Lei 8.112/1990 somente assegura ao servidor transporte e diárias quando convocado para para prestar depoimento fora da sede de sua repartição, na condição de testemunha, denunciado ou indiciado, não para acompanhar os demais atos instrutórios.

4. Agravo regimental a que se nega provimento.

(STF - 2ª turma, RMS 30575 AgR, rel. Min. Edson Fachin, j. 27.9.2019, DJe 9.10.2019)

Por tudo isto é que se pode reconhecer que, nos casos de processos administrativos sancionadores, não há nulidade, mormente se observado que, ao longo dos demais atos adicionados ao feito após a reclamação inicial, tenha se dado com o respeito ao contraditório e a ampla defesa daquele que foi, ao final e ao cabo, punido pela autoridade de primeiro grau. Respeitados tais predicados e comandos constitucionais não se pode afirmar qualquer nulidade ou mesmo prejuízo para os envolvidos. Diversos casos julgados no âmbito do Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados – CRSNSP abraçam esta visão.

Neste particular, importa recordar a adoção no direito nacional da máxima de que as nulidades processuais - tanto na esfera judicial como na administrativa - somente devem ser proclamadas quando evidente prejuízo para os demais atos daquele procedimento ou mesmo com perdas para o contraditório, para a ampla defesa ou outras garantias constitucionais. É a incorporação da máxima do pas de nullité sans grief.

Este brocardo famoso encontra ampla aplicação nos processos administrativos, nas suas mais diversas modalidades. Aqui se ilustra por clara decisão do E. Superior Tribunal de Justiça, in verbis:

ADMINISTRATIVO. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO Nº 3/STJ. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PERDA DE DELEGAÇÃO. ALEGAÇÃO DE INOCÊNCIA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE NA APLICAÇÃO DA PENA. AUSÊNCIA DE DISCRICIONARIEDADE. INDEFERIMENTO DE PROVAS INÚTEIS E PROTELATÓRIAS. POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO À DEFESA. PAS DE NULLITÉ SANS GRIEF.

1. A via mandamental não é adequada para contraditar as provas recolhidas em processo administrativo disciplinar ou em inquérito administrativo, eis que exige dilação probatória. O direito líquido e certo deve ser comprovado de plano. Se há a necessidade de dilação probatória para a sua confirmação, o que é imprescindível quanto à alegação de inocência ou de inexistência de infrações disciplinares (ou de que essas foram culposas, e não dolosas), a via ordinária é a que deve ser utilizada pela parte impetrante. Precedentes.

2. [...] caracterizada a conduta para a qual a lei estabelece, peremptoriamente, a aplicação de determinada penalidade, não há para o administrador discricionariedade a autorizar a aplicação de pena diversa" (MS 20.052/DF, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 10/10/2016).

3. A nulidade do processo administrativo disciplinar somente deve ser declarada quando evidente o prejuízo sofrido pela defesa", o que inocorreu: Pas de nullité sans grief!

4. Agravo interno não provido.

(AgInt no RMS 53.758/PR, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 10/10/2017, DJe 17/10/2017) - negrito nosso -

Ainda que estes casos reportam situações de processo administrativo disciplinar, similar raciocínio pode ser feito para este caso em tela decorrente de processo administrativo sancionador decorrente do poder de polícia existente no Sistema Nacional de Seguros Privados.

Nestes termos, para a melhor gestão dos riscos e de todos os interesses das pessoas e agentes subordinadas à supervisão no âmbito do Sistema Nacional de Seguros é mister não entender que o novo tratamento dado às denúncias implicam numa nova zona de conforto ou mesmo de que tais peças deixam de apresentar potenciais aspectos punitivos. Ao contrário, a sistemática inaugurada estimula a investigação de fatos e aspectos relacionadas aos temas decorrentes das reclamações dos consumidores.

Novo tratamento e novas preocupações, por certo.

13.01.2021